15/01/2025
TCE-PR esclarece regras de aposentadoria após reforma previdenciária de RPPS local
Notícia postada em 15/01/2025
Preenchidos os requisitos legais de elegibilidade para aposentadoria antes da alteração legislativa, antes da entrada em vigor das regras da reforma do plano de benefícios local, o servidor fará jus ao cálculo dos proventos pelas regras antigas. Nesse caso, os proventos devem ser calculados pela média aritmética simples das 80% maiores remunerações de contribuição; e devem ser consideradas apenas aquelas ocorridas até a data da entrada em vigor das regras da reforma do plano de benefícios local, atualizadas na forma do artigo 1°, parágrafo 1°, da Lei n° 10.887/04.
O cálculo dos proventos deve ser realizado conforme as regras previstas para a aposentadoria concedida. Assim, se a inativação tem por fundamento a regra antiga, vigente antes das alterações promovidas pela reforma local, os proventos serão calculados segundo aquela legislação, tomando por base as 80% maiores remunerações, pois é vedada a mescla de regimes e regras.
Ao servidor aposentado segundo as regras antigas aplica-se o limite da remuneração do respectivo servidor, no cargo efetivo em que se deu a aposentadoria, conforme previsão do parágrafo 2° do artigo 40 na redação dada pela Emenda Constitucional (EC) n° 20/98.
A comparação dos proventos deve ocorrer em relação à remuneração atualizada até o momento da concessão, observada a posição funcional do servidor, no cargo, no momento de revogação das regras antigas.
Não há que se falar em atualização do benefício pelo índice de correção monetária. No caso de proventos calculados pela média, a atualização deve ser realizada em relação às remunerações de contribuição utilizadas nesse cálculo, na forma do artigo 1º, parágrafo 1°, da Lei n° 10.887/04, para, então, efetuar-se o cálculo dos proventos. Assim, o valor dos proventos já estará, automaticamente, atualizado.
Preenchidos os requisitos legais de elegibilidade para aposentadoria antes da alteração legislativa, para os proventos calculados com base na remuneração – integralidade e paridade -, será observado o valor da remuneração no momento da concessão da aposentadoria, respeitada a situação funcional do servidor no momento da revogação das regras antigas.
Portanto, nesse caso, o período posterior não deve ser considerado para a definição dos proventos, que devem refletir a remuneração do servidor segundo a sua posição funcional à época da revogação, mas atualizados até a data da concessão.
Para os proventos calculados com base na remuneração, deverão ser consideradas as verbas transitórias, contribuições e legislação vigentes no momento da revogação. O período posterior à revogação das regras antigas não deve ser considerado para a definição dos proventos; a proporcionalização das verbas transitórias deve ocorrer em relação à situação verificada no momento da revogação – verbas e quantitativos -, atualizadas até o momento da concessão da aposentadoria.
A aplicação desses entendimentos passa a ser obrigatória pelos entes fiscalizados pelo Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), sob pena de negativa de registro, em relação aos atos de concessão inicial cuja publicação ocorra a partir do dia imediatamente seguinte ao trânsito em julgado da decisão, sem prejuízo da possibilidade de que os jurisdicionados, no exercício do seu poder de autotutela, o façam tomando por base outro momento anterior, por sua própria inciativa.
A exceção em relação à modulação temporal refere-se ao entendimento de que, nas aposentadorias proporcionais, o tempo de contribuição deverá considerar a data da revogação da legislação anterior, não sendo possível computar o período posterior, pois o TCE-PR já fixara esse posicionamento em decisão tomada em 2018, expressa no Acórdão nº 1359/18 – Tribunal Pleno
Essa é a orientação do Tribunal Pleno do TCE-PR, em resposta à Consulta formulada pelo Instituto de Previdência dos Servidores Públicos Municipais de Pato Branco (Patoprev), por meio da qual fez questionamentos sobre o cálculo dos proventos de inativação a ser concedida aos servidores públicos que tenham preenchido os requisitos para se aposentar antes da implantação da reforma da previdência local, o regime de transição e a possibilidade de opção.
Instrução do processo
O processo foi instruído pela Coordenadoria de Gestão Municipal (CGM) do TCE-PR e teve manifestação do Ministério Público de Contas (MPC-PR).
A CGM afirmou que, em relação às verbas permanentes, o servidor efetuará o pagamento das correlatas contribuições previdenciárias, que se incorporarão aos proventos de aposentadoria, considerando-se as constantes no comprovante de remuneração do mês imediatamente anterior à concessão da inativação.
Quanto às verbas de caráter transitório, a unidade técnica ressaltou que, desde que incida contribuição conforme previsão legal, poderá ocorrer a incorporação aos proventos calculados com base na remuneração, dependendo do que disp user a legislação local, mediante a proporcionalização do valor atualizado da respectiva verba em relação ao tempo total de contribuição exigido para a aposentadoria; e que é vedada a incorporação à remuneração, ou seja, enquanto o servidor estiver em atividade.
Considerando que a resposta à Consulta poderia gerar impactos imediatos nas análises dos requerimentos de análise técnica dos benefícios previdenciários e nos sistemas analisadores do TCE-PR, a Coordenadoria-Geral de Fiscalização (CGF) sugeriu a remessa do processo à Coordenadoria de Acompanhamento de Atos de Gestão (CAGE) do Tribunal.
A CAGE afirmou que a matéria é de grande relevância, pois, entre os quase 180 regimes próprios de previdência social (RPPSs) existentes no Paraná, alguns já realizaram reformas locais e os demais poderão fazê-lo em algum momento. Assim, concluiu pela necessidade de uniformização de entendimento pelo TCE-PR, inclusive para parametrização adequada dos sistemas de recepção e análise de dados; e de buscar firmar as teses para além das previsões normativas ora interpretadas, sem, contudo, deixar de considerá-las.
Finalmente, a CAGE destacou que deve ser dado tratamento definitivo à matéria em relação a todos os jurisdicionados do TCE-PR que possuem regime próprio de previdência.
Legislação e jurisprudência
O artigo 2º da EC nº 41/03 dispõe que é assegurado o direito de opção pela aposentadoria voluntária, com proventos calculados de acordo com o artigo 40, parágrafos 3º e 17, da Constituição Federal, àquele que tenha ingressado regularmente em cargo efetivo na administração pública direta, autárquica e fundacional, até a data de publicação daquela emenda, quando o servidor preencher os requisitos cumulativos.
O parágrafo 5º desse artigo estabelece que o servidor que tenha completado as exigências para aposentadoria voluntária e que opte por permanecer em atividade fará jus a um abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária até completar as exigências para aposentadoria compulsória contidas no artigo 40, parágrafo 1º, II, da Constituição Federal.
O artigo 6º da EC nº 41/03 fixa que, ressalvado o direito de opção à aposentadoria pelas outras regras constitucionais, o servidor da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, incluídas suas autarquias e fundações, que tenha ingressado no serviço público até a data de publicação da emenda poderá aposentar-se com proventos integrais, que corresponderão à totalidade da remuneração do servidor no cargo efetivo em que se der a aposentadoria, na forma da lei, quando observadas as condições temporais para aposentadoria.
O artigo 2º da EC nº 47/05 expressa que os proventos concedidos conforme o artigo 6º da EC nº 41/03 serão revistos na mesma proporção e na mesma data, sempre que se modificar a remuneração dos servidores em atividade, sendo também estendidos aos aposentados e pensionistas quaisquer benefícios ou vantagens posteriormente concedidos aos servidores em atividade, inclusive quando decorrentes da transformação ou reclassificação do cargo ou função em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referência para a concessão da pensão, na forma da lei.
O artigo seguinte dessa emenda constitucional (3º) dispõe que, ressalvado o direito de opção à aposentadoria pelas normas estabelecidas pelo artigo 40 da Constituição Federal ou pelas regras estabelecidas pelos artigos 2º e 6º da EC nº 41/03, o servidor da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, incluídas suas autarquias e fundações, que tenha ingressado no serviço público até 16 de dezembro de 1998 poderá aposentar-se com proventos integrais, desde que preencha as condições cumulativas.
O parágrafo 6º do artigo 4º da EC do Estado do Paraná nº 45/19 estabelece que, para o servidor que tenha ingressado no serviço público em cargo efetivo até 31 de dezembro de 2003 e que não faça outra opção constitucional, os proventos de aposentadorias concedidas nos termos da emenda corresponderão à totalidade da remuneração do servidor público no cargo efetivo em que se der a aposentadoria, desde que sejam cumpridas as regras de idade.
O artigo 1º da EC nº 103/19 fixa que, no âmbito da União, o servidor abrangido por RPPS será aposentado aos 62 anos de idade, se mulher, e aos 65 anos, se homem; e, no âmbito dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, na idade mínima estabelecida mediante emenda às respectivas constituições e leis orgânicas, observados o tempo de contribuição e os demais requisitos estabelecidos em lei complementar do respectivo ente federativo.
O inciso III do artigo 35 dessa emenda revoga as disposições dos artigos 2º, 6º e 6º-A da EC nº 41/03.
O inciso II do artigo seguinte da EC nº 103/19 (36) expressa que essa emenda entra em vigor, para os RPPSs dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, quanto à alteração promovida pelo seu artigo 1º no artigo 149 da Constituição Federal e às revogações previstas na alínea "a" do inciso I e nos incisos III e IV do artigo 35, na data de publicação de lei de iniciativa privativa do respectivo Poder Executivo que as referende integralmente.
O artigo 1° da EC Estadual nº 45/19 altera a redação do artigo 35 da Constituição do Estado do Paraná, o qual dispõe que aos servidores públicos titulares de cargos efetivos do Estado e dos municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.
O artigo 3° dessa emenda estadual estabelece que a concessão de aposentadoria, os critérios de reajustes e o abono de permanência, ao servidor público estadual vinculado ao RPPS do Estado do Paraná, e de pensão por morte aos seus dependentes, serão assegurados, a qualquer tempo, de acordo com a legislação em vigor à época em que foram atendidos os requisitos nela estabelecidos.
Os incisos III e IV do artigo 1º da Lei Estadual nº 20.122/19 referendam para o RPPS do Estado do Paraná, respectivamente, a revogação dos artigos 2º, 6º e 6º-A da EC nº 41/03; e do artigo 3º da EC nº 47/05.
O artigo 4º dessa lei estadual fixa que o servidor público estadual que cumprir as exigências para a concessão de aposentadoria voluntária e que optar por permanecer em atividade fará jus a um abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária, até completar a idade para aposentadoria compulsória.
O artigo seguinte (5º) expressa que essa lei entra em vigor, para as revogações contidas nos incisos III e IV do seu artigo 1º, após a entrada em vigor de legislação estadual que discipline os benefícios do RPPS dos servidores do Estado do Paraná.
A Lei Complementar Estadual n° 233/21 disciplina os benefícios do RPPS dos servidores do Estado do Paraná. O artigo 15 dessa lei expressa que, para o cálculo das aposentadorias por idade ou invalidez, será utilizada a média aritmética simples das remunerações adotadas como base para contribuições ao RPPS, atualizados monetariamente, correspondentes a 100% do período contributivo desde a competência relativa a julho de 1994 ou desde o início da contribuição, se posterior àquela competência.
O parágrafo 1º desse artigo fixa que o valor dessas aposentadorias corresponderá a 60% da média aritmética prevista, com acréscimo de 2% para cada ano que exceder o tempo de 20 anos de contribuição.
O artigo 1º da Lei n° 10.887/04 dispõe que, no cálculo dos proventos de aposentadoria dos servidores titulares de cargo efetivo de qualquer dos Poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, incluídas suas autarquias e fundações, previsto no parágrafo 3º do artigo 40 da Constituição Federal e no artigo 2º da EC nº 41/03, será considerada a média aritmética simples das maiores remunerações, utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência a que esteve vinculado, correspondentes a 80% de todo o período contributivo desde a competência julho de 1994 ou desde a do início da contribuição, se posterior àquela competência (caput e inciso II, c/c § 4°, inciso I).
O artigo 11 do Anexo I da Portaria n° 1.467/22 estabelece que, aos segurados dos RPPSs, é assegurada a concessão de aposentadoria e de pensão por morte a seus dependentes, a qualquer tempo, observados os critérios da legislação vigente na data em que foram atendidos os requisitos para a sua concessão, desde que tenham ingressado no cargo efetivo no respectivo ente e cumpridos os requisitos para obtenção desses benefícios até a data de entrada em vigor da EC n° 103/19, para os servidores da União (inciso I); ou a data de entrada em vigor das alterações na legislação do RPPSs dos servidores dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, promovidas após a publicação dessa emenda (inciso II).
O inciso 1º do parágrafo 4º desse artigo expressa que, no cálculo do benefício concedido será utilizada a remuneração do servidor no momento da concessão da aposentadoria se aplicável a regra da integralidade da remuneração ou do subsídio do segurado no cargo efetivo.
O Acórdão nº 848/22 – Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 728808/20) dispõe que é possível a concessão de aposentadoria e abono de permanência com fundamento nas disposições dos artigos 2º, 6º e 6º-A da EC nº 41/03 e do artigo 3º da EC nº 47/05 aos segurados do RPPS do Estado do Paraná que tenham preenchido os requisitos necessários até 9 de março de 2021, data anterior à publicação da Lei Complementar (LC) Estadual n° 233/21, em 10 de março do ano passado.
Esse acórdão também estabelece que o marco temporal para aplicação das regras segue as disposições dos artigos 1º, III, 35, III, e 36, II, da EC nº 103/19; combinadas com o texto dos artigos 1° e 3° da EC Estadual nº 45/19; e com as normas dos artigos 1°, III, 4º e 5°, I, da Lei Estadual nº 20.122/19.
O Acórdão nº 2296/22 – Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 740228/22) estabelece que o benefício de transição previsto no artigo 5º da Emenda à Constituição do Estado (ECE) do Paraná nº 45/19, que estabeleceu tempo adicional de contribuição previdenciária para concessão de aposentadoria, entrou em vigor em 5 de dezembro de 2019. A regra da somatória dos pontos e nova idade mínima para aposentadoria, que está disciplinada no artigo 4º da ECE nº 45/19, foi publicada no Diário Oficial nessa mesma data, quando entrou em vigor.
Esse acórdão também fixa que o artigo 6º-A da Emenda Constitucional (EC) 41/03, inserido pela EC nº 70/12, foi objeto da Consulta nº 728808/20 do TCE-PR, cuja resposta firmara o entendimento de que a regra do dispositivo constitucional questionado vigorara até 9 de março de 2021, pois fora revogada pela Lei Complementar nº 233/21 em 10 de março de 2021.
Ainda segundo esse acórdão, a nova regra de aposentadoria voluntária, com idade mínima estabelecida no artigo 35, parágrafo 1º, III, alínea "a", da Constituição do Estado do Paraná entrou em vigor em 5 de dezembro de 2019.
Finalmente, o acórdão expressa que, para o cálculo da proporcionalidade dos novos benefícios de aposentadorias estaduais, nos termos da Lei Complementar nº 233/21, da ECE nº 45/19 e da EC nº 103/19, considera-se 60% da média integral, aos quais são acrescidos 2% a cada ano que supere 20 anos de tempo de contribuição.
De acordo com decisão do Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento do Tema nº 70, de repercussão geral, na sistemática de cálculo dos benefícios previdenciários, não é lícito ao segurado conjugar as vantagens do novo sistema com aquelas aplicáveis ao anterior, porquanto inexiste direito adquirido a determinado regime jurídico. A superposição de vantagens caracteriza sistema híbrido, incompatível com a sistemática de cálculo dos benefícios previdenciários.
Decisão
O relator do processo, conselheiro Durval Amaral, registrou a relevância para o interesse público do assunto contemplado na Consulta; e frisou que o posicionamento do Tribunal certamente servirá de diretriz para todos os jurisdicionados do Estado do Paraná.
Amaral explicou que o consulente busca esclarecer, essencialmente, se o servidor público de determinado município que tenha implantado em seu ordenamento jurídico a reforma da previdência própria, prevista na EC nº 103/19, pode ter incluídos em seus proventos de aposentadoria valores decorrentes de parcelas salariais auferidas após o preenchimento dos requisitos para se aposentar.
O conselheiro afirmou que marco temporal para verificação do direito adquirido dos beneficiários às regras anteriores à reforma previdenciária instituída pela EC nº 103/19 é a partir da aprovação da alteração legislativa de cada ente. Assim, o relator ressaltou que a aplicação das teses fixadas na Consulta deverá levar em consideração a data de eficácia das regras de aposentadoria decorrentes da reforma do plano de benefícios local, realizada em decorrência das alterações introduzidas no ordenamento jurídico pela EC n° 103/19.
O relator lembrou que, para os servidores federais, a eficácia é a partir da entrada em vigor da EC n° 103/2019; e para os servidores estaduais e municipais, a partir da entrada em vigor das respectivas regras reformadoras do plano de benefícios instituídas em decorrência da EC n° 103/19. Ele destacou que todas as regras anteriores passam a ostentar o status de direito adquirido àqueles que implementarem os requisitos de elegibilidade até as respectivas datas derrogatórias.
Amaral salientou que, nessas condições, em relação à EC nº 103/19, é assegurada a possibilidade de aplicação das regras vigentes ao tempo do implemento dos requisitos para concessão dos benefícios previdenciários, tanto para os servidores federais quanto para os servidores dos demais entes da federação.
Portanto, o conselheiro considerou que há que se reconhecer a existência de direito adquirido para usufruir dos benefícios previdenciários existentes antes da reforma previdenciária instituída pela EC nº 103/19, independentemente da data do requerimento ou da concessão da inativação, desde que preenchidos todos os requisitos de elegibilidade até a data de entrada em vigor – aplicabilidade – das regras da reforma do plano de benefícios instituídas pela legislação local.
Em relação ao cálculo dos proventos, o relator entendeu que eles devem refletir a remuneração recebida pelo servidor inativado no momento de sua inativação, observado o direito adquirido até o momento da revogação das regras em que se fundamenta a inativação, independentemente da data em que foi concedida a aposentadoria. Ele frisou que o respeito ao direito adquirido revela a necessidade de observar a situação funcional do servidor à época da revogação das normas que fazem surgir esse direito, garantido o valor atualizado até a data da efetiva inativação.
Amaral explicou que no direito previdenciário vigem os postulados do "tempus regit actum" e da vedação à mescla ou combinação de normas – não se admite a combinação dos aspectos mais benéficos de cada lei com vistas à criação de regimes híbridos. Assim, ele reforçou que não há direito adquirido a regime jurídico de modo a tutelar simples expectativas; e não é possível combinar regimes para colher o melhor de cada um.
Assim, o conselheiro concluiu que os proventos devem ser deferidos com base na posição funcional do servidor à época da revogação das regras antigas que fundamentam o direito adquirido; ou seja, novas aquisições funcionais do servidor ativo, baseadas no período laboral posterior, não devem ser consideradas nos proventos de aposentadoria.
Amaral afirmou que a posição funcional utilizada como parâmetro para o deferimento dos proventos deverá ser aquela ostentada por ocasião da revogação das regras antigas e entrada em vigor da nova legislação previdenciária. Ele citou como exemplo que, se o servidor ocupava o nível/referência/classe funcional "x" naquela época, assim devem ser fixados os proventos, mesmo que ele tenha obtido promoções e progressões funcionais em período posterior, que o levem ao nível/referência/classe funcional "x+1", observada a atualização daqueles valores – "x" – até o momento da efetiva inativação.
Da mesma forma, Amaral citou como exemplo que, em relação aos adicionais por tempo de serviço e similares, se possuía direito a "y" e com o transcorrer de tempo posterior à revogação da regra que fundamenta a inativação passou a ter direito a receber "y+1" enquanto ativo, aquele – "y" – deverá ser o parâmetro para a fixação dos proventos, os quais deverão ter os valores atualizados até o momento da efetiva inativação.
O conselheiro destacou que, se desejar computar os acréscimos decorrentes do decurso do tempo, o servidor deverá optar por alguma regra vigente, pois, do contrário, ocorreria a ultratividade às normas revogadas e, ainda, com prejuízo ao princípio da contributividade, ao equilíbrio atuarial e financeiro do RPPS e à solidariedade, além de incidir em sistemática já rechaçada pelo STF.
O relator salientou, ainda, que, nos proventos calculados pela média, o município ou o órgão previdenciário deverá considerar os salários de contribuição e os respectivos recolhimentos do servidor ao RPPS ao longo de sua vida funcional e contributiva; ou seja, os salários de contribuição vertidos até a data de revogação das respectivas regras, conforme dispõe a Lei n° 10.887/04 em seu artigo 1°. Nesse caso, não há direito à integralidade e à paridade; e o reajuste dos proventos se dará em conformidade com os índices definidos na legislação própria de cada ente federativo.
Amaral ressaltou que o cálculo dos proventos, na hipótese da média aritmética simples das 80% maiores remunerações, deve considerar as remunerações de contribuição ou "salários de contribuição" ocorridas durante o período em que foi adquirido o direito para a aposentadoria. Isso porque não pode ser computado qualquer período posterior, sob pena de se passar a mesclar regimes e regras, o que é vedado no direito previdenciário.
O conselheiro lembrou que, antes da reforma da previdência operada pela EC nº 103/19, o teto era o valor máximo da remuneração do servidor; e, após a reforma, passou a ser o valor máximo pago pelo Regime Geral de Previdência Social (RGPS), a partir do momento em que foi instituída a previdência complementar:
Finalmente, o relator entendeu pela necessidade da modulação dos efeitos da decisão. Ele explicou que dezenas de municípios e o Estado do Paraná já promoveram suas respectivas reformas previdenciárias e concederam inúmeros benefícios, dentre os quais, certamente, uma quantidade significativa em confronto com o entendimento que ora se pretende fixar.
Amaral também considerou a necessidade de adaptar os sistemas de captação e análise de dados para possibilitar a apreciação dos atos pelo TCE-PR em plena sintonia com a decisão. Ele frisou que não seria razoável determinar a revisão de todos os atos já efetivados, muitos até já apreciados pela Corte, o que se daria em total afronta aos preceitos, postulados e princípios vigentes.
Portanto, o conselheiro propôs a modulação dos efeitos da decisão a fim de que as interpretações fixadas passem a ser obrigatórias apenas às aposentadorias concedidas após seu trânsito em julgado; ou seja, àquelas cuja publicação do ato inicial ocorra a partir do dia imediatamente seguinte ao trânsito em julgado da decisão da Consulta, sem prejuízo da possibilidade de que os jurisdicionados, no exercício do seu poder de autotutela, o façam, a partir de outro momento anterior, por sua própria inciativa.
Mas o relator votou pela exceção, em relação à modulação temporal, quanto ao entendimento de que, nas aposentadorias proporcionais, o tempo de contribuição deverá considerar a data da revogação da legislação anterior, não sendo possível computar o período posterior, pois o TCE-PR já fixara esse posicionamento em decisão tomada em 2018, expressa no Acórdão nº 1359/18 – Tribunal Pleno
Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, por meio da Sessão de Plenário Virtual nº 21/24 do Tribunal Pleno do TCE-PR, concluída em 7 de novembro. O Acórdão nº 3795/24 – Tribunal Pleno foi disponibilizado em 22 de novembro, na edição nº 3.341 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC). O trânsito em julgado da decisão ocorreu em 3 de dezembro.
Serviço
Processo nº: 466339/22
Acórdão nº 3795/24 – Tribunal Pleno
Assunto: Consulta
Entidade: Instituto de Previdência dos Servidores Públicos Municipais de Pato Branco
Relator: Conselheiro José Durval Mattos do Amaral