26/03/2025
TCE-PR. Controle interno deve ser integrado por servidores ocupantes de cargos efetivos
Notícia postada em 26/03/2025
O controle interno deve ser integrado por servidores ocupantes de cargos efetivos. Caso a equipe seja composta por vários servidores, é possível que o chefe da unidade tenha função gratificada, desde que seja servidor efetivo da área de controle interno; ou que o cargo seja ocupado por servidor comissionado, com atribuições a que estejam descritas em lei de forma clara e objetiva, e que incluam as funções de direção, chefia ou assessoramento. Além disso, deve ser preferencialmente estabelecido o sistema de mandato.
Os municípios devem adequar a sua legislação, em linha com o entendimento do Supremo Tribunal Federal (STF), para que esteja em conformidade com as disposições do artigo 37, inciso V, da Constituição Federal (CF/88). Não é necessária a criação de cargos especificamente para essa área, já que não é possível o entendimento extensivo da decisão do STF, pois se houver a formação técnica para o desempenho do cargo ou função gratificada não é necessário concurso específico para tal desempenho; e aquela orientação, além de onerar as finanças municipais, seria ineficaz sob o ponto de vista do mandato na função.
No entanto, os cargos podem ser compostos por servidores que preencham os requisitos técnicos da função, e devem ser ocupados por servidores efetivos. A decisão do STF não abrange a tese de carreira única para a função, ou a necessidade de novo concurso para o seu preenchimento.
Os atuais ocupantes de função gratificada ou cargo comissionado podem exercer as atribuições relativas ao controle interno, desde que façam parte do quadro de servidores do município. Se apenas houver servidor tão somente comissionado, não ocupante de cargo efetivo – não concursado -, este deve ser desligado e o cargo deve ser preenchido com servidor de carreira, com formação técnica adequada.
Os critérios de mandato devem ser ajustados a essa orientação do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR) para o novo ocupante, se houver lei municipal a respeito. Vale frisar que a criação de cargo específico para este fim não está prevista ou determinada no Tema nº 1010 do STF.
Esta é a orientação do Pleno do TCE-PR, em resposta à Consulta formulada pelo Município de Santa Mariana (Região do Norte Pioneiro), por meio da qual questionou sobre o preenchimento de cargos da área de controle interno, frente ao recente posicionamento do STF no Tema nº 1010.
Instrução do processo
A Coordenadoria de Gestão Municipal (CGM) do TCE-PR lembrou que a decisão mais recente do STF sobre o tema declarou inconstitucional o exercício do cargo de controlador interno por servidor nomeado em cargo em comissão ou em função de confiança, por ser um cargo que desempenha funções de natureza técnica e que não exige prévia relação de confiança entre a autoridade hierarquicamente superior e o servidor nomeado.
A unidade técnica ressaltou que deve permanecer a orientação anterior do TCE-PR pelo estabelecimento de sistema de mandato; e, ainda, que as atividades do cargo comissionado ou função gratificada previstas em lei devem incluir atribuições de direção, chefia ou assessoramento.
A CGM frisou que os municípios devem adequar a sua legislação, em linha com o entendimento do STF, para que esteja em conformidade com o disposto no artigo 37, V, da Constituição Federal (CF/88), realizando concurso público e provendo cargos efetivos na área de controle interno, respeitados os limites orçamentários e fiscais.
O Ministério Público de Contas do Paraná (MPC-PR) entendeu que, em razão das atribuições inerentes ao controle interno, nos termos da jurisprudência do TCE-PR e do posicionamento mais recente do STF, as funções de controladoria devem ser exercidas por servidores efetivos.
O órgão ministerial também se manifestou no sentido de que a designação de função de confiança ou nomeação de cargo em comissão deve se restringir a integrantes dessas carreiras, para atribuições de direção, chefia ou assessoramento, preferencialmente por prazo certo ou segundo o sistema de mandato.
Legislação e jurisprudência
O inciso II do artigo 37 da CF/88 dispõe que a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração.
O inciso V desse artigo estabelece que as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento.
No julgamento do Recurso Extraordinário (RE) nº 1.264.676/SC, o STF considerou inconstitucional a investidura no cargo de controlador interno por meio de provimento em comissão ou função gratificada; e afirmou ser necessária a observância da orientação prevista no artigo 37, II, da CF/88, segundo a qual a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei.
O Tema nº 1010 do STF fixou o entendimento de que a criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; e que essa criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado,
Ainda de acordo com essa tese do STF, o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir.
O inciso v do Prejulgado nº 25 do TCE-PR fixa que é vedada a criação de cargos em comissão exclusivamente para o exercício de atribuições técnicas-operacionais ou burocráticas.
O Acórdão nº 97/08 do Tribunal Pleno do TCE-PR havia fixado o entendimento de que as funções de controlador devem ser desempenhadas por servidor efetivo, acrescidas às suas funções, com a fixação de lapso temporal para o seu desempenho, visando continuidade e alternância salutares a esta missão.
Esse acórdão também havia expressado ser possível a criação de cargo em comissão de controlador-geral, a ser ocupado, preferencialmente, por servidor público efetivo, com o propósito de comandar equipe composta por servidores efetivos.
Decisão
Em seu voto, o relator do processo, conselheiro Augustinho Zucchi, lembrou que o entendimento do TCE-PR era de que não era necessário que os servidores do controle interno fossem integrantes de cargos efetivos especificamente criados para a área. Mas ele entendeu que esse entendimento havia sido superado pela recente decisão do STF no RE 1.264.676/SC.
Zucchi considerou ser necessário ressalvar, contudo, a situação na qual o controle interno seja composto por vários servidores, caso em que o chefe da unidade pode possuir função gratificada ou cargo comissionado, desde que seja servidor ocupante de cargo efetivo da respectiva área.
No entanto, quanto a esse ponto, o voto divergente do conselheiro Maurício Requião foi o vencedor no julgamento do processo. Ele afirmou que, sobre o cargo de diretor de controle interno, nada foi discutido no STF a respeito de ser ou não possível sua investidura por meio de provimento em comissão ou função gratificada. Requião concordou com o restante do voto do relator.
Em seu voto, Zucchi também afirmou que não se pode estender a interpretação da decisão do STF, para afirmar que há a necessidade de cargos criados especificamente para essa área. Ele destacou que não é possível esse entendimento porque, se houver a formação técnico-acadêmica para o desempenho da função, não é necessário concurso específico para tanto; e que, caso contrário, além de onerar desnecessariamente as finanças municipais, seria ineficaz sob o ponto de vista do mandato na função.
O relator enfatizou que o cargo pode ser composto por servidores que preencham os requisitos técnicos da função e sejam servidores efetivos, pois a decisão do STF não abrange a tese de carreira única para essa função.
Zucchi acrescentou que, se houver servidor apenas e tão somente comissionado, não ocupante de cargo efetivo – não concursado -, ele deve ser desligado e o cargo deve ser preenchido com servidor de carreira, com formação técnica adequada. Além disso, ele reforçou que os critérios de mandato devem ser ajustados a esse entendimento, caso haja lei municipal a respeito, para o novo ocupante.
Finalmente, o relator frisou que a criação de cargo específico para este fim não está prevista ou determinada no Tema nº 1010 do STF, sendo recomendável a possibilidade de mandato e da alternância de profissionais na função de controlador interno.
Os conselheiros aprovaram o voto de Requião por voto de desempate do presidente, por meio da Sessão de Plenário Virtual nº 2/25 do Tribunal Pleno do TCE-PR, concluída em 13 de fevereiro. O Acórdão nº 295/25, no qual está expressa a decisão, foi disponibilizado em 26 de fevereiro, na edição nº 3.394 do Diário Eletrônico do TCE-PR. O trânsito em julgado da decisão ocorreu em 12 de março.
Serviço
Processo nº: 408880/23
Acórdão nº 295/25 – Tribunal Pleno
Assunto: Consulta
Entidade: Município de Santa Mariana
Relator: Conselheiro Augustinho Zucchi
